Прямая или косвенная смена контроля над компанией, владеющей правами на добычу соответствующих полезных ископаемых, будет требовать согласования с государством. В рамочной схеме также предусмотрены проверки при приобретении значительного влияния иностранными организациями, передаче или обременении прав на добычу, доступе к геологической информации, считающейся стратегической, и в отношении контрактов поставки, условия которых могут затронуть экономическую или геополитическую безопасность Бразилии.

Существует разумное политическое обоснование более тщательного контроля над активами, важными для национальной безопасности и экономического развития: Бразилия не одна пересматривает стратегию в отношении иностранных инвестиций и контроля над ключевыми цепочками поставок.

Но горнодобывающие активы действуют в динамичном рынке.

Проекты по мере своего развития переходят от исследователей к разработчикам, производителям и инвесторам в зависимости от потребности в капитале и изменения профиля рисков. Слияния и поглощения, объединения, совместные предприятия, роялти, потоки и механизмы реализации — не второстепенные операции; это основные инструменты финансирования и продвижения проектов в горнодобыче.

Введение государственного одобрения для таких транзакций ставит важный практический вопрос: предсказуемость.

Если критерии одобрения будут объективными, прозрачными, применяться последовательно и в разумные сроки, дополнительный надзор окажется управляемым. Если же они опираются на широко сформулированные понятия — например, «экономическая» или «геополитическая безопасность» — без чётких параметров, механизм может породить неопределённость именно тогда, когда Бразилия нуждается в дополнительном международном капитале.

Эта напряжённость проходит красной нитью через весь закон.

PNMCE заявляет о важности стабильности регулирования, правовой определённости и прогнозируемости как принципов привлечения инвестиций. Тем не менее ряд ключевых положений будет зависеть от правил, которые ещё не разработаны.

Так, Национальный реестр важнейших и стратегических минеральных проектов потребует регистрации проектов с уже обнаруженными критическими ресурсами, а также объектов в районах, которые исполнительная власть определит как стратегические. Однако Конгресс оставил определение таких районов и критериев на будущее.

Аналогичная неопределённость касается расстановки приоритетов проектов: закон перечисляет желаемые цели — локальные закупки, добавленная стоимость внутри страны, экологическая защита, участие сообществ и национальный суверенитет — но инвесторам важно знать, как именно будут оцениваться эти цели и как будут взвешиваться конкурирующие соображения.

Бразилия стремится регулировать важнейшие полезные ископаемые без налоговых льгот, говорит министр финансов

Правовая определённость зависит не только от понимания правительственных целей, но и от ясности процедур, которыми правительство будет руководствоваться при принятии решений.

Подход законопроекта к лицензиям на разведку хорошо иллюстрирует эту проблему.

Максимальный срок лицензий на разведку критически важных или стратегических минералов устанавливается в 10 лет без возможности продления, приостановки или уплаты пошлин, за исключением периода между подачей заявки и получением экологического разрешения.

Десяти лет может быть достаточно для разведки ввиду технической сложности и связанных рисков. Но трудность в том, чтобы воспринимать этот срок как абсолютный.

Разведчики могут столкнуться с задержками, не зависящими от них, — например, спорами по поводу доступа к поверхности земли. Действующий бразильский горнорудный закон предусматривает механизмы для разрешения таких ситуаций, однако законопроект не учитывает их при исчислении нового предела срока разведки.

Ещё один базовый вопрос: исследователь может не знать о наличии критического или стратегического минерала до начала работ. Правила должны чётко указать, как применяется новый срок, если такой минерал обнаружен случайно или выявлен уже в процессе работ.

На первый взгляд это технические детали, но для инвесторов, вкладывающих капитал на годы, они имеют решающее значение.

Инвестиционный тест

Конгресс сочетает ужесточение надзора с пакетом стимулов, направленных на продвижение Бразилии дальше по цепочке добавленной стоимости полезных ископаемых.

Федеральному правительству разрешено участвовать в создании Фонда гарантий горнорудной деятельности объёмом до 2 миллиардов бразильских реалов (390 миллионов долларов США). Компании, добывающие важнейшие и стратегические минералы, обязаны вносить 0,2% валового операционного дохода до налогообложения ежегодно в течение первых шести лет существования фонда.

Закон также требует, чтобы затронутые компании инвестировали 0,3% валового операционного дохода в исследования, разработки и инновации в этот период, с последующим повышением до 0,5%. Половина инвестиций может осуществляться внутри страны, остальная часть — через определённые партнёрства или учреждения.

Федеральная программа по переработке и превращению важнейших и стратегических минералов может предоставить налоговые льготы по CSLL для соответствующих инвестиций в переработку внутри страны. Общий лимит таких кредитов ограничен 1 миллиарда бразильских реалов (195 миллионов долларов США) ежегодно в период с 2030 по 2034 год и составляет до 20% от соответствующих расходов.

Законопроект также расширяет режим Рейди для инфраструктурных проектов, включая в него проекты по добыче, и расширяет систему стимулирующих облигаций Бразилии для поддержки определённых проектов по разведке, добыче, переработке и превращению.

Эти меры признают центральную проблему для стран‑производителей: необходимость извлекать большую экономическую ценность, чем просто экспорт руды.

Тем не менее важно различать стимулирование внутренней переработки и привязку стимулов к обязательной переработке.

Перерабатывающая промышленность становится конкурентоспособной благодаря экономическим предпосылкам: доступной энергии, инфраструктуре, технологиям, логистике, финансированию, рынкам и масштабу. Закон может улучшить эти условия, но не создаст их с нуля.

Если доступ к привлекательным стимулам для горнодобывающей отрасли будет чрезмерно зависеть от обязательств по переработке, которые коммерчески нерентабельны, Бразилия рискует ослабить инвестиционное предложение на стадии добычи, не обеспечив при этом конкурентоспособного перерабатывающего сектора.

Это противоречит целям политики.

Закон лучше справляется с признанием роялти и соглашений о потоковой передаче: разрешение регистра таких контрактов в Национальном агентстве по горнодобыче (ANM) и их действие в отношении третьих сторон решает давнюю правовую проблему, ведь эти инструменты становятся важными источниками финансирования.

Положения о городской добыче полезных ископаемых, отслеживании и сертификации низкоуглеродных минералов отражают более широкую концепцию минеральной политики, включающую переработку, происхождение и углеродный след производства.

Однако одно из ключевых практических ограничений отрасли остаётся недостаточно проработанным: экологические разрешения.

PNMCE утверждает, что приоритет в экологическом лицензировании и госэкспертизе должны получать важнейшие и стратегические проекты. Но закон не устанавливает конкретных процедур или сроков для реализации этой цели.

CIMCE может передавать признанные ею стратегические проекты на специальную процедуру экологического лицензирования, но не определено, какие именно проекты будут соответствовать критериям и какие критерии будут применяться.

Это упущение важно, ведь геологический потенциал сам по себе не создаёт запасов — месторождения нужно превратить в шахты.

Политика по повышению стратегической роли Бразилии на мировом рынке полезных ископаемых принесёт мало результатов, если перспективные проекты будут годами простаивать в неопределённых процедурах. Более оперативное лицензирование не обязательно означает ослабление охраны природы; речь о чётких процедурах, координации между ведомствами и предсказуемых сроках.

Тот же принцип должен лежать в основе реализации закона в целом.

У Бразилии есть веские основания для специальной политики по важнейшим и стратегическим минералам: проблема безопасности поставок приобрела экономическое и геополитическое измерение, а энергетический переход меняет спрос на сырьё, где богатые ресурсами страны могут получить существенные преимущества.

Возможность реальна.

Но было бы ошибкой думать, что более активная роль государства автоматически приведёт к росту инвестиций, переработки или числа новых рудников.

Дальнейшие подзаконные акты во многом определят практическое влияние PNMCE. Им предстоит конкретизировать такие понятия, как национальные интересы, стратегическая значимость и экономическая безопасность, в правила, достаточные для того, чтобы компании, кредиторы и инвесторы могли оценивать риски и вкладывать капитал.

Бразилии не нужно выбирать между суверенитетом над минеральными ресурсами и частными инвестициями: успешная политика должна укреплять оба направления.

Для этого требуются стимулы, способные влиять на инвестиционные решения, надзор, защищающий законные национальные интересы, и прежде всего — правила, достаточно предсказуемые, чтобы инвесторы могли их понять до того, как вложат миллиарды долларов и годы работы.

Конгресс обозначил рамки. Теперь начинается более сложная задача: обеспечить, чтобы стремление Бразилии к стратегическому контролю не мешало привлечению инвестиций, необходимых для разработки этих стратегических ресурсов.

* Адриано Драммонд Триндаде — бразильский юрист, специализирующийся в горнодобывающем секторе, партнер Mattos Filho Advogados.